文 | 郝理想 北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生，河北科技师范学院助理研究员；吴芳河北科技师范学院讲师
20世纪90年代以来，“问责”一直是美国教育领域占主导地位的话题，人们希望了解不同的教育利益相关者需要承担哪些责任。
2002年1月8日，小布什总统发布《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind，简称NCLB)，尽管有效提升了基础教育学生的阅读和数学成绩，但因其严格的问责惩罚措施和较难企及的“适当的年度进步”(Adequate Yearly Progress，AYP)目标而日益为人所诟病。
2015年12月10日，美国总统奥巴马签署《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act，简称ESSA)，取代NCLB法。新法令通过废除“适当的年度进步”问责制，建立州政府“州设计制度”(State Designed System，简称SDS)问责及赋予家长更多权利等措施，减少了对标准化考试和统一任务的依赖，通过将教育权力还给各州、地方学区和学校，确保美国基础教育系统为青少年升学和就业作好准备，为美国基础教育确立了新的问责路线图。
ESSA法案恢复地方责任和权力
由“标准驱动”问责向“授权管理”问责转变
ESSA法案修正了NCLB法案早先确立的联邦统一问责模式，使联邦教育部的干预大幅减少。各州及地方学区将担起更大职责，拥有更多权力来规定学校的学业表现标准，并在为不同处境学生提供更灵活的帮助、保护地方权力和参与国家测试等方面有更多选择。ESSA法案把改善表现不佳或排名处于各州底部学校的权力归还给各州，不再由联邦政府制订整齐划一的提高和改善方案或采用统一的基于证据的行动。法案规定，凡在各州内处于全部学校排名后5%位置的困难学校、辍学率高的高中和所有类型学生(包括各族裔、移民及贫困学生等)成绩偏低的学校，州和地方学区决策者有权根据本地实际情况制订基于证据的学校改善措施和问责制度，确保所有学生达到州预定目标。
ESSA法案重大职能转变主要表现在五方面。
一是在经济资助方面，各州和学区可以灵活决定如何安排政府拨款用于解决本地基础教育优先议程。设置新的“学生支持和学业提升”项目，授权教育部长可以向贫困学生和英语学习者提供额外的教育资金；允许农村和偏远地区的学校利用联邦拨款资金灵活有效地实施教育教学项目，不断改进和优化“税收影响资助项目”。联邦政府为各州提供辅助拨款，由州设定教师专业发展方案，为教师、校长、专业辅导员、专业教学支持人员和其他教育者提供高质量且持续的基于证据的专业发展帮助。
二是学业标准方面，新法案规定各州有权制订本州有挑战性的学业内容标准。学业标准课程包括数学、阅读和语言学科，其他学科可以由各州依据标准自主决定。
三是在教育服务方面，学区可以直接通过奖学金借助本地教育机构为学生提供适合个体发展的教育内容，促进教育技术的高效率使用，为家长提供充分的信息，以确保学生能接受到适当的教育服务，如“确认和发展免费或廉价的评价服务、教学指导或技术支持，以满足有阅读障碍学生的特殊需求”。各州保留来自不同背景学生群体的统计数据，并且为有独特学业和文化需求的学生在注册入学和取得学业成功方面提供必要的帮助。
四是在评价方面，为有残疾和学习障碍的学生制订新的标准，为各州有最严重认知障碍的学生设定有选择的评价供其根据自身情况参加。
五是特别关注处于“英语学习者”状态学生的独特需求。把对英语学习者的问责从Title III(ESEA法案中的英语习得部分)移至Title I，以凸显其具有优先问责等级。为各州提供公式拨款支持英语学习者，要求各州建立和实施能提供及时和有意义咨询的机构，在全州范围内建立适合本州英语学习者标准的进入和退出程序，确保英语学习者在本州任何一所学校入学注册30天后能获得适当的英语水平评估。确认和实施有效的语言指导教育项目和课程，帮助英语学习者达到与其他学生相同的州学业标准，强化和改进家长以及社区成员参与的英语学习者服务项目。
教育问责的根本动机不单是追溯责任，也不单是监督和惩罚，更重要的是引导和激励利益相关者通过持续改善发展方式，促进学生、教师和学校的发展。如果说NCLB法案是以咄咄逼人的严格考试来强制拉动学生学业水平的提升，那么ESSA法案则是放权让各州采取各种教学策略和评价手段，为学生提供全面的“优质均衡”教育，这就体现了美国传统问责制度的转向与回归。
NCLB法案这种“标准驱动”的问责，实质是从国家层面对教育质量予以严格监控，即将以社区、公众为问责主体的传统模式扭转为由联邦政府充当问责主体，让联邦政府既当“掌舵人”又当“划桨者”。这是对以往长期分权管理教育传统的强力收束，在NCLB法案推行多年的结果问责重压之下，其结果是各州始终处于被动接纳和遵循联邦政府的各项硬性“标准”的疲惫状态。
美国《教育周刊》评价道：“即使是在经济衰退最为严重的2007年至2009年期间，半数以上的州仍在NCLB法案要求下收集学生测试数据，干预低表现学校和实施教师评价，造成数据泄漏、专业发展零落、沟通不足给家长带来困惑等不良后果，甚至有42个州的教育官员认为没有准备好实施NCLB法案。”
NCLB法案十余年的实践证明，联邦政府难以应对这种专业性极强而且又非常烦琐的问责活动，不得不回归“美国传统”，由“标准驱动”问责向“授权管理”问责转变，重拾“战略规划人”角色，将问责主体复归于州政府、学区和公众。正像俄克拉何马州教育厅长霍夫迈斯特所说：“州将拥有更大的权力来设计和实施本州的问责制度，可以在新法案所提供的灵活性框架下使教育系统获得更好的发展。”教育是社会的反映和应对。
美国的教育问责权在不同的历史时期，经历了联邦政府问责集权和问责放权的反复变化，正如钟摆的摆锤一样，在联邦政府和各州政府之间来回摆动，这是联邦与地方权力博弈和再平衡的过程。虽然问责的钟摆在联邦与地方之间循环往复，但是新旧法案的切换只是策略的改变，集权与分权的“钟摆式”博弈并没有偏离提升中小学教育质量的根本目标。而且，在教育问责权的收放和转移中，问责的主、客体及问责的范围、过程和结果等一切活动都在严格的法令规范之下有据、有序、有效地运行，教育问责的法律制度体系日趋完善和成熟。
废除“适当的年度进步”问责
由“奖惩”问责向“扶持”问责转变
NCLB法案中的AYP问责要求所有三至八年级学生必须参加数学和阅读年度考试，并确保所有群体的学生在2014年前达到熟练程度目标。各州必须根据学生当前学业水平与目标水平的差距，决定学校每年要取得适当的年度进步，否则将面临惩罚。因为AYP的要求过于苛刻，许多州增加平时测试的次数以应对统一测试的熟练程度，也有些州刻意降低了学业标准以控制未能达标的学校数量，这都加重了学生和学校的负担。
新法案的问责转变体现在以下四个方面。
一是ESSA法案用“基于州设计”的各项问责，全面代替“适当的年度进步”的联邦问责。各州可以灵活开发并实施本州选定的评估目标，如允许各州开发基于州设计的学业评价、基于州设计的长期目标等，以提高州政府鉴别和改进薄弱学校的能力。法案鼓励更合理的考试和评价方式，在提升学校质量的州目标指引下，州和地方可采取多种方式评价学生学业进步情况，在此基础上制订本州的学校问责制决议。
二是减少联邦政府强制性考试。新法案允许各州退出“国家教育进展评价项目”(NAEP)测试，不再强制要求各州参加每两年一次的、对四年级和八年级学生的阅读和数学测试。尽管NAEP测试的分数不会对任何学生、学校或学区产生直接影响，仅是发挥“外部审计”的功用，用以审视各州为达到其目标而取得的进步，但仍给各州、学区、学校及学生带来了压力。例如，在2007—2008学年，马萨诸塞州有半数以上的公立学校在NAEP考试中获得了高分，却没有达到“适当的年度进步”目标。
三是不再强制要求各州采用“共同核心标准”。ESSA法案允许各州有权自愿结成与其他州的合作伙伴关系，以发展、实施和评估富有挑战性的州学业标准。同时，要求联邦教育部“不可试图影响、激励或迫使各州接受根据‘州共同核心标准’而编制的共同核心课程标准或任何其他对于绝大多数州是共同的学术标准，或与此类标准相联系的各种评估”。
四是限制联邦教育部权力。各州虽然要向联邦教育部提交州层面问责方案，概括地描述他们的问责制，但教育部监管的作用已大大削减，只强调各州计划与法案保持一致即可，具体实施和监督权都在各州。新法案明确禁止联邦对学校目标和进展作出统一规定，包括对学校的问责制度、州各项指标的权重、州对薄弱学校的改善策略、师资构成及校领导评价制度等。各州有权力对本州所选任何考试学科实施评价，各州和地方学区的决策者有权为改进学校质量行为而构建问责制度。
NCLB法案中，联邦政府根据学校评价结果进行奖励或惩罚干预。通常奖励措施有资金、荣誉以及自由权三类，中国直播网，即为学业成就优异的学校提供奖金作为鼓励；或是在公共场合、媒体中公开表扬，或公开授予奖旗、蓝丝带、证书等荣誉标志；赋予表现优异的学校更多的自由空间，以期其获得更优异成就。惩罚则包括给学校贴“待改进”标签、改组合并、停办等严厉措施。这种问责观符合麦克弗森提出的两种教育问责内涵之一，即“惩罚性教育问责”概念，注重遵守规则，强调监督、检查和惩罚；另一种与之对应的问责内涵是“教育性问责”，即以促进学生、教师和学校的发展为目的，注重通过对话和协商，为学校的持续改善提供资讯和策略，提高学校教育教学质量。
ESSA法案为尽量避免旧法案惩罚措施带来的负效应，更多提倡帮助州、学区和学校走出困境，中国直播网 ，帮助表现水平较低的学区和学校改善现状。如在TitleI项目、择校项目、高质量教师项目和“阅读优先”项目中大幅度增加教育拨款；授权新的学生支持与学业提升资助计划，帮助州和学区将联邦基金用于地方优先事项；在州和学区使用“学校改进拨款”时，联邦不加干预等。一系列的“扶持”问责措施强调了责任的共同承担、问责结果的透明度与信息反馈的及时性，体现了民众对持续改善基础教育质量的期待。
教育问责是确保学校在公众的广泛监督下，能够回应多方利益相关者的一种活动，也是确保学校在法律框架内“有所为，有所不为”的重要手段。问责的本质是权力与责任的对等，如果权责边界不清晰，就无法确定各自主体的权力和责任。
回顾我国的传统教育权力结构，问责的权力来自于上级部门，属于“上问下责”式的责任追究模式，与NCLB法案下的美国问责方式类似。从某些方面来说，我们仍然处于从“苏联模式”移植过来的计划经济时代那种“自上而下”教育管理体制路径依赖的阴影之中。虽然ESSA法案的具体规定不一定适合我国的教育和文化土壤，但我们应该认识到这部法案强调不同背景学生应享有平等的教育机会，尊重学生的个体差异，强调教给学生如何生活和与人、社会及世界共同相处，强调对教育本质的深刻理解等精神，值得我们借鉴和学习。
赋予学生家长更多权利
由“统一考核”问责向“多元评价”问责转变
美国历来重视家长在子女教育中的重要地位，将家长视为教育的直接利益相关者。ESSA法案更是在之前法案的基础上为家长提供更多权利，最大程度地调动家长参与子女教育的主动性和积极性，使学校教育更有特色和活力。
为了树立学生家长对公立学校的信心，NCLB法案向社会承诺如果学校连续2年没有达到AYP目标，州政府要允许学生自由择校。如果连续3年没有达到目标，学校要向贫困家庭学生提供免费辅导。但法案实施后的统计数据显示，全国范围内真正转校的学生数只占可合法转校人数的2%左右，而接受免费辅导的学生人数也只有15%左右。这就说明，NCLB法案的转校和免费辅导政策未有效落实。2012年，美国盖洛甫公司开展民意测验，在问到家长们对NCLB法案中相关内容是否熟悉时，有72%的家长回答“不了解”或“知道一点点”。
针对这些问题，新法案规定，在2017—2020财政年度将拨付1000万美元支持“家长参与教育计划”，以强化各州及州教育管理部门密切与学校、教师和家长的关系，为家长提供地方学校绩效信息，鼓励学校和家长组织“教师家长”交流会或其他有利于学生学业进步的特别会议。同时，法案明确要求州和学校不可侵犯家长对子女的教育管理权利，不可强制家长参与此计划及相关活动。
NCLB法案只注重对学生学业成绩的评价，以“统一考核”的考试成绩决定学校成败。这种单一的评价问责导向，强迫学校和教师减少必修课程以“为考试而教学”，削弱了教师根据每一位学生的需要进行个性化指导的能力，其实质是把学生的身心发展、教师的专业发展和学校的内涵发展纳入联邦政府统一问责框架之内，忽视或根本无视来自州、地方、学区、学校、学生和家长的问责诉求。ESSA法案为州教育决策者提供了一个新的问责途径和机会，为各州开发基于“多元评价”措施的问责制度提供了更多灵活性。各州的问责制以多种方法评估学校绩效的创新性评估制度为基础，包括能力本位评价、嵌入式教学评价、期中评价、累积年终评价和融合年度总结测定的日常表现评价，也可采用新技术手段的计算机自适应评价等；各州还可以灵活运用资金创新评价模式，发挥教育决策机构、学校管理人员、学生家长、学生群体和个体以及学校以外的其他有关人员等多元评价主体作用；不再单独从考试成绩一个维度评价学生能力的高低，而是综合各方面内容对学生进行评价。从统一考核式的问责框架到多元评价措施，ESSA授予学区和学校权力，使其有能力改变公众对问责制度的看法，让评价的每一个组成部分都为教育价值链作出贡献，这是对旧法案评价弊端考量基础上的有益改进。
正如萨德勒所批判的那样：“我们不能从一个国家撷取一些成功经验直接移植到自己国家，坐等成功降临。”我国的教育改革中也有类似美国教育改革中的“收权”与“放权”尝试，但由于缺乏法制基础与制衡机制，效果并不显著。我国在长期的历史阶段中形成的行政文化，易导致决策层的垄断与社会公众的隐忍。
培育问责文化，需要依靠社会各界的共同努力，唤起公众的公共利益使命感和问责意识，引导公众突破行政本位的文化限囿，宣传以人为本的问责文化。我们也不能照搬美国法案中的具体规定为我所用，因为它并不适合我国国情、教育和文化土壤，但我们可以从两部法案的问责转向中清晰地看到，我国在教育问责中的立法保障、问责文化培育和问责机制完善等方面的差距。当务之急是我国应在整合现有法规问责规定的基础上，制订针对基础教育的专项问责法规，明确各级教育管理部门及其他利益相关者的相关职责。
同时，将抽象问责目标转化为可测量、可操作、可评估的详细问责指标，增加问责的合法性和可操作性。当前，我国正在完善教育法制，引入社会治理和发挥市场机制，推进管办评分离，从政府主导的行政性问责向利益相关者共同参与的社会问责转变，使多元权益主体介入教育问责，这既是民主社会的发展需求，也是国际教育改革发展的经验和趋势。
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